Massatoerisme is funest voor Amsterdam

Hoeveel water kan een spons absorberen? Zijn er grenzen aan de groei en zo ja, wanneer worden die bereikt? Waar is het kantelpunt tussen
prettig en onprettig, tussen acceptabel en onacceptabel? Wat is de absorptiecapaciteit van de gemeenschap? Wanneer slaat balans om in disbalans? Dit zijn geen gemakkelijke vragen om te beantwoorden, want er is voor geen van de vragen een identificeerbaar en vast te stellen punt. Dit neemt niet weg dat het cruciale vragen zijn die, als het om de stad Amsterdam gaat, beantwoord moeten worden.

*Disbalans in de hoofdstad*
Amsterdam is een populaire bestemming, zelfs zeer populair en dat is mooi. Mooi voor de economie, en iets om als inwoners trots op te zijn. Maar de populariteit heeft ook een keerzijde en die heet disbalans.

Begin 2015 heb ik de publicatie 'Amsterdam, Inspelen op de toekomst' uitgebracht. Met deze publicatie wilde ik aandacht vragen voor de drukte in de stad en de disbalans die dreigt te ontstaan. Het was een oproep om in actie te komen alvorens het te laat is. Het heeft de nodige aandacht gekregen en in de loop van de 2015 was drukte zeker in de media in de spotlights. Maar bij de direct betrokkenen – de gemeente, de toeristische sector en sommige promotionele organisaties – bleef het opvallend stil rond het onderwerp.

*Reacties*
Reacties op de publicatie varieerden van enthousiaste bijval tot boosheid. Ik werd door sommigen weggezet als ‘anti-toerist’, maar niets is minder waar. Een groot deel van mijn werkende leven ben ik nauw betrokken bij het promoten van Amsterdam, als organisator van fietstours, als inkomend touroperator, als directeur van het NBTC in New York en als consultant. Ik ben trots op Amsterdam en op de mondiale magneetfunctie die de stad heeft, maar ik onderken ook dat er grenzen zijn aan de groei van de global village ?die Amsterdam heet.
Sommigen zeiden dat de drukte kwam door de Amsterdammers zelf en door de vele Nederlanders die Amsterdam bezoeken. Dat mag deels waar zijn, maar dit zijn ontwikkelingen waaraan relatief weinig te doen is. Het gaat mij om de knoppen waar de stad aan kan draaien, die in de toekomst effect kunnen hebben op het behouden van de balans in de stad.
Anderen reageerden door te zeggen dat er geen probleem is, maar wel een uitdaging. Puur semantiek die niets afdoet aan de situatie. Het glas mag half vol of half leeg zijn, maar het probleem is niet weg te wui-ven. Weer anderen stelden voor om de stad te laten groeien tot twee miljoen inwoners. Los van de haalbaarheid hiervan zal zoiets decennia duren, terwijl delen van de drukte jaarlijks met double digits groeien.

*'Het moet kunnen'*
Hoe komt het dat velen luisteren met hun vingers in hun oren en kijken met hun ogen stijf dichtgeknepen? Hoe komt het dat velen ontkennen dat er iets aan de hand is, terwijl het in de stad wekelijks en soms dagelijks waarneembaar is? Hoe komt het dat we gevangen lijken te zijn in redelijkheid, in ‘het moet kunnen’, terwijl de cijfers en voorspellingen boekdelen spreken? Een belangrijke reden is het economisch belang van bezoekers voor de stad en de werkgelegenheid die ze creëren. De vrijetijdssector – de hotellerie, restaurants, bezienswaardigheden, musea, etc. – kijkt overwegend naar de korte termijn en voor haar is ‘meer’ economisch beter. De promotionele organisaties worden afgerekend op groeicijfers en niet op kwaliteit. En voor de politiek is het een heikel onderwerp waarmee je bij sommige inwoners stemmen zou kunnen winnen, maar waarmee je het bedrijfsleven tegen je in het harnas jaagt. Dus, wie gaat de handschoen oppakken?

*Economische argumentatie*
De economische argumentatie is voor de kortere termijn een steekhoudend argument. Maar het kan niet helderder gezegd worden dan in The Guardian in 2014: It’s paradoxical, but uncontrolled mass tourism ends up destroying the very things that made a city attractive to visitors in the first place: the unique atmosphere of the local culture. Mass tourism can kill a city. Naast een economische is er ook een maatschappelijke argumentatie, de kwestie van quality of life in de stad voor de bewoners. Een eenzijdige economische groei, zonder rekening te houden met de quality of life, zal resulteren in een monocultuur met alle risico’s van dien.
Wat zich in Amsterdam begint af te tekenen - de disbalans tussen bewoners, bezoekers en bedrijven - vindt ook plaats in andere steden zoals Berlijn, Barcelona, Hong Kong en Lissabon, en al langer in kleine stadjes zoals Venetië, Dubrovnik en Brugge. De reden dat het in Amsterdam pregnanter is, is dat Amsterdam een kosmopolitische aantrekkingskracht heeft, maar tegelijkertijd, met iets meer dan 820’000 inwoners, erg klein is. De dreigende disbalans is dus sneller zicht- en voelbaar in Amsterdam. Dit biedt Amsterdam de kans voorop te lopen, om als gidsstad te fungeren voor andere steden; om te laten zien wat een stad effectief hieraan kan doen.

*Centrummijders*
Wat zijn de tekens aan de wand voor Amsterdam? Een aantal: 1) lange rijen voor de topmusea en de drukte in de musea, 2) een eenzijdig winkelbestand dat meer en meer op toerisme leunt, 3) opstoppingen en gevaarlijke situaties op de fietspaden, 4) de enorme media-aandacht voor drukte in de stad, 5) de vele geplande hotels en hoteluitbreidingen, 6) de (over)volle trams en 7) de drukte in de openbare ruimte, vooral in het centrum, met een groeiend aantal ‘centrummijders’ als gevolg. En misschien het belangrijkste van alles: de toenemende weerstand van de (centrum)bewoners tegen de drukte.

Hoe hiermee om te gaan? Aan welke knoppen kan de stad draaien? Er zijn geen quick & dirty oplossingen. Bijna alle maatregelen vragen om visie en (politieke) durf. In 2016 en 2017 ben ik van plan om een serie kleine publicaties uit te brengen, ieder gericht op één mogelijke oplossing. Deze publicatie gaat over de hotellerie in de stad en hoe de stad daarmee om zou kunnen gaan. In maart 2016 komt de stad met een nieuwe hotelnota, het ideale moment om te laten zien dat het anders kan en dat het anders moet!

*De Oplossingen*
De wereld waarin we leven is zeer snel aan het veranderen. Dit geldt zeker voor de mondiale mobiliteit, het wegvallen van zowel grenzen als barrières voor internationale reizigers en de enorme groei van de vrijetijdseconomie. Bruce Mau van het Institute without Boundaries noemt het massive change, en massive change vraagt om bijpassende maatregelen. Het hotelbeleid in Amsterdam was tot nu toe een op zichzelf staand beleid, maar met de veranderende tijden is het hotelbeleid ondergeschikt aan de maatschappelijke discussie rond de leefbaarheid in de stad en ondergeschikt aan de discussie rond balans en disbalans. In principe ben ik geen voorstander van restrictieve maatregelen, maar in sommige situaties zijn ze nodig. De Monumentenwet vraagt om restrictieve maatregelen om ons erfgoed te beschermen, net zoals restrictieve verkeersregels gewenst zijn om onze veiligheid te bewaken.
In Het Parool van 9 januari 2016 gaf wethouder Kajsa Ollongren het volgende antwoord op de vraag ‘Zit er een grens aan het toerisme?’: ‘Uiteindelijk loopt het toerisme tegen een natuurlijke grens aan, als geen hotelkamers meer te boeken zijn. Maar ik heb geen knop waarmee ik het kan beteugelen.’ Juist hierin zit de crux! Zij geeft aan waar één van de niet-natuurlijke grenzen ligt en juist aan die knop kan de gemeente draaien. Vaak worden specifiek twee knoppen genoemd waaraan de stad zou kunnen draaien, maar dit zijn, mijns inziens, schijnoplossingen.

*Spreiding werkt niet*
De meest gehoorde oplossing voor de drukte in de binnenstad is het reguleren van hotels in de binnenstad en het uitsluitend vergunnen van hotels buiten de binnenstad. Voorbeelden hiervan zijn de hotels die recent zijn gerealiseerd in Sloterdijk, langs de A10 en in Zuidoost. Dit zou volgens velen tot spreiding van toerisme leiden, maar helaas is niets minder waar. Spreiding van toerisme wordt niet gerealiseerd door hotels te bouwen in omgevingen met geen of een beperkt toeristische aantrekkingskracht. Men mag slapen in een hotel langs de A10, maar men hangt overdag en ’s avonds niet rond langs de A10. De meeste hotelgasten zullen de binnenstad aandoen waar de musea, cafés, restaurants, bezienswaardigheden, etc. zijn geconcentreerd. Bezoekers jagen waar er prooi is! Wellicht brengen de bezoekers die buiten de binnenstad logeren iets minder tijd door in de binnenstad, maar het effect hiervan is marginaal.
Conclusie: een bouwstop in de binnenstad in combinatie met het bouwen van hotels buiten de binnenstad zal niet leiden tot een ontlasting van de drukte in de binnenstad, integendeel. Meer hotels in de stad is meer bezoekers aan de stad en dus meer drukte in de binnenstad.
Het bouwen van hotels in de Metropoolregio Amsterdam, buiten de grenzen van Amsterdam, heeft ook een effect op de drukte in de stad. Hoe meer bezoekers in de omliggende gemeenten logeren, hoe meer bezoekers de stad zullen aandoen. Omdat dit buiten de jurisdictie van Amsterdam valt en omdat Amsterdam binnen MRA-verband geen bindende afspraken met de omliggende gemeenten kan afdwingen, laat ik deze ontwikkeling voor de korte termijn buiten beschouwing. Maar onbelangrijk is het niet, omdat het aantal hotels en internationale aankomsten in de MRA, exclusief Amsterdam, gestaag groeit. Sinds 2014 is er een hotelbeleid voor de gehele regio Amsterdam. De gemeente zou er verstandig aan doen dit voort te zetten, want Amsterdam en de regio hebben toeristisch gezien een sterke invloed op elkaar.

*Zonering werkt niet*
Tot voor kort was het hotelbeleid de verantwoordelijkheid van de stadsdelen. Er werd bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt tussen het hotelbeleid voor Stadsdeel Centrum en dat voor de rest van de stad. Zonering werkt op basis van bestuurlijke grenzen waar de bezoeker geen weet van heeft en waar hij zich niets van aantrekt. Amsterdam is zo compact dat de ligging van een hotel bijna geen invloed op het geografische gedrag van de bezoeker heeft. Een aantal recente onderzoeken laat zien dat ongeacht waar toeristen logeren, de routes die zij volgen sterk met elkaar overeenkomen, met een sterke concentratie in en rond het centrum en in Zuid. Het vestigen van een hotel in een bepaalde wijk kan wel een positief effect op de directe omgeving van het hotel en op de buurt hebben, maar een dergelijke ontwikkeling moet niet meer op dit microniveau bekeken worden, maar op macroniveau, voor de hele stad.
Conclusie: het heeft geen zin om Amsterdam op te delen in zones. Het hotelbeleid voor de stad moet als één geheel gezien worden.

*De oplossingen*
In het nieuwe stadsbestel hebben de voormalige stadsdelen, nu de bestuurscommissies, slechts een uitvoerende taak. Het hotelbeleid voor de hele stad wordt nu en in de komende jaren door het college van B&W en de gemeenteraad bepaald. Per maart 2016 verschijnt het nieuwe hotelbeleid.
Het hotelbeleid is een van de krachtigste beleidsmiddelen die de stad in handen heeft om de groeiende stroom toeristen te reguleren. Om te voorkomen dat de verhoudingen in de stad verder uit elkaar lopen, dat de opnamecapaciteit van de stad sterk overschreden wordt, is er maar één oplossing – een restrictieve regulering van het aantal hotels in de hele stad.

*Groei aantal bewoners leidend*
Het uitgangspunt voor het hotelbeleid tot nu is geweest dat de hoge hotelbezetting een probleem is en dat de stad gelijke tred moet zien te houden met de (mondiale) groei van toerisme. Dus meer hotels, meer hotelkamers om aan de toenemende vraag te kunnen voldoen. Dit is een onhoudbaar uitgangspunt. Waarom? Grof gezegd: toerisme zal tussen 2015 en 2030 met 60% tot 75% groeien, terwijl in dezelfde periode het aantal inwoners in de stad, naar verwachting, met circa 15% zal groeien. De disbalans tussen bewoners en bezoekers zal dus alleen maar groter worden. De groei van het aantal hotelkamers moet niet gelijke tred houden met de groei van het aantal toeristen, maar met de groei van het aantal bewoners in de stad. Alleen dan kan de balans bewoners-bezoekers in de toekomst behouden blijven. Tussen nu en 2025 zal het aantal inwoners in de stad naar verwachting met jaarlijks circa 1,25% groeien. Uitgaande van die groei in inwoneraantal, en uitgaande van het aantal hotelkamers eind 2015, zou het aantal hotelkamers jaarlijks met 375 mogen groeien. Afgerond zou de stad een groeiquotum van maximaal 400 hotelkamers per jaar moeten stellen.

*Welke middelen heeft de gemeente om te sturen?*
Er zijn twee soorten hotelinitiatieven te onderscheiden: initiatieven op locaties waar het bestemmingsplan al voorziet in de bouw van of transformatie naar een hotel en locaties waar dat nog niet het geval is. Op locaties waar het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt om een hotel te bouwen, heeft de gemeente momenteel feitelijk geen mogelijkheid meer om over de vestiging van een hotel nog een afweging te maken, als de initiatiefnemer een aanvraag indient. Er was per meetdatum Q3 2013 al planologische ruimte om 34’200 kamers te realiseren (Notitie Regionale hotelstrategie 2016 – 2022 van de Metropoolregio Amsterdam). Dat is een verdubbeling van het aantal bestaande hotelkamers en ruim zes maal de verwachte behoefte tot 2020.
Op locaties waar het bestemmingsplan de mogelijkheid voor hotelvestiging nu nog niet biedt, kan het hotelbeleid wel worden gehanteerd om een aanvraag voor planologische medewerking te beoordelen. Dit betekent dat de gemeente een tweesporenbeleid moet volgen: aan de ene kant het inrichten van het hotelbeleid zodanig dat de groei van het aantal hotelkamers gelijke tred houdt met de groei van het inwoneraantal en aan de andere kant het wegbestemmen van nog niet benutte hotellocaties.

*Na-ijleffect beperken*
Het is aannemelijk dat door het gebruik van reeds bestaande planologische ruimte, of door het nakomen van toezeggingen die in het verleden al zijn gedaan wat betreft nieuwe ontwikkelingen, de daadwerkelijke groei (veel) groter is dan de gewenste groei van 400 kamers per jaar. Dit betekent dat er geen medewerking meer kan worden verleend aan nieuwe planologische ontwikkelingen totdat het overschot aan ontwikkelingen ongedaan is gemaakt en de hoeveelheid kamers op de groeilijn van 400 kamers per jaar, gemeten vanuit 2016, uitkomt.
Een uitzondering kan worden gemaakt voor initiatiefnemers die bewerkstelligen dat hotelkamers uit de markt worden genomen om zo toch een nieuw hotelinitiatief te kunnen ontplooien. Een vergelijkbare regeling zou mogelijk moeten zijn voor initiatiefnemers die planologische ruimte inleveren, waarbij dan bijvoorbeeld een kwart van de ingeleverde ruimte elders als nieuw hotel zou mogen worden ontwikkeld.

Dergelijke nieuwe ontwikkelingen, en nieuwe ontwikkelingen vanaf het moment dat het aantal kamers op de groeilijn uitkomt, zouden vervolgens aan nieuwe selectiecriteria moeten worden getoetst (zie hierna).

Ongeveer de helft van de 34’200 hotelkamers is in bestemmingsplannen opgenomen als ‘wijzigingsbevoegdheid’. In die gevallen zou medewerking aan de wijziging moeten worden geweigerd, als de betreffende bestemmingsplannen daarvoor voldoende ruimte open laten, bijvoorbeeld het criterium dat de wijziging alleen mogelijk is als deze voldoet aan het dan geldende hotelbeleid. In veel gevallen is daar echter geen sprake van zijn en worden alleen criteria op het gebied van bijvoorbeeld parkeren, geluidsoverlast, etc. gesteld.

*Stellen van selectiecriteria*
Hoe moet de stad kiezen welke hotelplannen wel of niet te vergunnen? Die vraag is niet makkelijk te beantwoorden. Een mogelijkheid is om een serie selectiecriteria vast te stellen, op basis waarvan de gemeenteraad zijn keuze kan maken.

*Mogelijke criteria zijn:*
• Spreiding over de sterrencategorieën en dus over de prijscategorieën.
• Karakter van het hotel: alleen hotels met een bijzonder karakter, aantrekkelijk voor speciale doelgroepen en/of met een bijzonder nut, zoals een zorg- of sporthotel.
• Effect van het hotel op de directe omgeving: buurtontwikkeling, uitstraling, identiteitsversterking.
• Voorkeur geven aan hotels waarvan investeerder en exploitant bekend zijn.
• Geen onderscheid maken tussen hoteluitbreidingen en nieuwe hotels.
• Voorkeur geven aan herontwikkeling van bestaande gebouwen boven nieuwbouw.
• No go zones benoemen waar de concentratie van het aantal hotels het hoogst is en waar de verhouding tussen woningen en hotelkamers scheef zit. Voorkeur geven aan gebieden die niet onder de no go zones vallen.
De criteria zullen verder moeten worden uitgewerkt en zo concreet en meetbaar mogelijk worden gemaakt. Bovendien zal moeten worden onderzocht hoe kan worden vastgelegd dat de uiteindelijke exploitant zich ook in de toekomst zal blijven houden aan deze voorwaarden.
De gemeenteraad zou niet bindend geadviseerd kunnen worden door een commissie van betrokkenen, zoals hoteliers, promotionele instellingen en gerelateerde ambtenaren.

*Een integraal accommodatiebeleid*
Amsterdam heeft behoefte aan een integraal accommodatiebeleid en niet een apart beleid voor hotels, short stay, long stay, B&B’s, Airbnb en vergelijkbare concepten. Al deze verschillende facetten van verblijf in de stad hebben effect op elkaar, zijn communicerende vaten, en hebben gezamenlijk een effect op de stad. Zij dienen als één geheel behandeld te worden en niet als verschillende beleidsterreinen, vallend onder verschillende wethouders. Het hotelbeleid heeft, bijvoorbeeld, effect op Airbnb en vice versa. Een restrictief hotelbeleid zal bijvoorbeeld functioneren als een verdere stimulans voor Airbnb. Daarnaast hebben hotels en Airbnb dezelfde functie, namelijk het bieden van accommodatie aan bezoekers aan de stad, terwijl de wetten voor beide sterk verschillen. Vooralsnog zullen we het moeten doen met een apart hotelbeleid, maar de stad doet er goed aan om deze beleidsterreinen zo snel mogelijk te integreren.

*Verdere afstemming*
Op basis van het bovenstaande kan alleen geconcludeerd worden dat een afstemming van het ruimtelijk en hotelbeleid gewenst is om de balans in de stad te kunnen waarborgen. Het implementeren van een dergelijk beleid heeft jaren nodig, maar dat neemt niet weg dat er nu een start mee gemaakt moet worden.

*Toekomstige domeinen*
Een dergelijk restrictief hotelbeleid impliceert dat ook het beleid voor Airbnb en voor short stay aangescherpt moet worden, want anders betekent een dergelijke hotelbeleid een ongewenste verschuiving naar Airbnb en short stay, en dat kan niet de bedoeling zijn. Dit wordt het onderwerp van de volgende publicatie.

Wat zijn, naast het hotel- en Airbnb-beleid, de knoppen waaraan de gemeente kan draaien om de balans in de stad te bewaren? Na het Airbnb-beleid, wordt in de volgende publicaties aandacht besteedt aan:
• Vervoer, en dan met name touringcars en vervoer over het water.
• Regulering van festivals en evenementen in de stad.
• Inrichting en gebruik van de openbare ruimte.

~Auteur: Stephen Hodes~